近年来，我国立法工作也在强调从粗放型立法向精细化立法转变。
立法中心的合宪性审查之审查与法院中心的审查不同。不涉及案件和争议使合宪性审查不属于法律问题，而是在查明事实的前提下通过立法方式采取措施的政治行为。
（二）法律问题不是事实问题 法律问题不是事实问题，对事实的认定是影响法律判断。在我国，除非当事人另案提起国家赔偿，否则不会得到具体的救济，但这种国家赔偿是行政诉讼法上的事情。原因在于，我国合宪性审查采用的是抽象规范审查，而非基本权利保护模式。其三，初始政策决定要求非司法性裁量。法院不能提供咨询意见，那样做就是违反三权分立。
[②]美国的法院坚持将法院的权力限制在司法性和裁判性方面，只负责审理案件和争议，而不涉足政治决策。这些标准成为判定是否属于适合法院裁决的案件的依据，也是认定何为法律问题的标准。国家保留理论的提出为界定行政授权的事项范围提供了借鉴，它启示着我们应当设定一定的标准来对行政职权进行界定，从中确定出只能由政府行使的行政职权。
随着社会发展的需要，传统上专属于政府的权力开始逐渐由社会组织执行，那些环境保护、公共设施维护、讨还债务、消防和救护服务、选民登记、公共管理人员录用、政策咨询与政策设计、项目影响评价、公共组织绩效评估、公共项目的论证与规划、政策效力评估等由社会组织提供的现象更是司空见惯[27]。（二）授权的必要性：效率性标准 行政授权产生的主要原因在于政府面临财政不足和人事紧缺等的困难，需要社会组织帮助分担行政压力，从而提高行政效率。[德]沃尔夫：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆，2002，第343 页。此后，全国人大常委会法工委又在答复中重申了这一点，认为矿产资源法规定由市、县人民政府行使的行政处罚权，市、县人民政府不能再授权给有关主管部门。
（2）国家安全与保密事项。判断某项行政职权是否具有被授出的可能，实际上就是判断该职权是否属于国家保留事项，尽管国家保留理论尚未对如何界定保留事项划定统一的标准，但与之具有相似性的法律保留理论可以提供相关借鉴。
但是，在上述事项范围内那些辅助性、服务性的职权则可授权给社会组织。立法法第8 条虽然是对授权立法的事项范围的限制，但由于行政授权本质上是立法行为或以立法行为为先行为的行政行为，从而排除了低层级主体将重要事项授出的权力。为了提高行政效率，国家将部分行政职权向社会组织进行转移，间接国家行政[2]成为现代国家行使行政权的一种方式，在我国体现为行政授权和行政委托两类。例如，邮政法实施细则规定邮政企业经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作，这就意味着邮电管理局可自主决定将何职权授予邮政企业，并且由于有该授权依据所以授权是合法的。
（6）行政授权的监督与救济途径。从德国的经验来看，传统的观点认为仅有司法、警察、军事、外事、财政等领域不适合于进行民营化[18]，这也被称为核心权力界限理论。[37] 参见《广东省机构编制委员会印发政府向社会转移职能工作方案的通知》粤机编〔2012〕22 号。例如，由于海峡两岸关系的特殊性，20 世纪90 年代初，台湾当局不愿意与大陆进行官方性的直接接触，于是成立海峡交流基金会，授权其处理有关两岸谈判对话、文书查验证、民众探亲、商务旅行往来纠纷调处等，涉及公权力之相关业务[42]。
[33] 参见张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 第3 期。[32] 叶海波、秦前红：《法律保留功能的时代变迁——兼论中国法律保留制度的功能》，《法学评论》2008 年第4 期。
[49]因此，在行政授权的形成层面上，对于法律、法规和规章等授权规范本身只能适用立法法中有关合法性与合宪性审查的规定进行监督，具体表现为权力机关的依职权审查以及其他国家机关和社会团体、企业事业组织和公民有权提出审查建议，从而形成广泛的监督。具体包括以下要求：第一，除全国人大及其常委会在特定情况下外，各级授权主体皆不得违反法律规定将涉及国家保留事项的职权授出。
此时，相对人显然无法得到足够的救济保障，对此应当通过完善申诉机制为相对人提供有效的救济途径。但给付行政领域涉及到敏感的利益分配问题，给付行政任务的完成也会影响到公民的基本权利。例如，根据我国相关法律规定，国家档案的保存权专属于国家档案管理机关，地理信息数据的提供权专属于政府地理信息中心。因此，本文所讨论的是向社会组织进行行政授权时的事项范围问题。其次，行政处罚法、行政强制法和行政许可法中分别规定法律、法规可以将行政处罚权、行政强制权和行政许可权授予具有管理公共事务职能的组织，这实际上是将部分只能由法律所决定的行政授权转授给了法规。[49] 关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，《中国社会科学》2013 年第10 期。
[9]《中华人民共和国防雷减灾管理办法》授权省级气象学会负责防雷专业技术人员的资格认定工作，河南省气象学会却滥用该职权强制企业参加付费培训[10]。我国的治安外包也仅限于将治安防范、巡逻与宣传等外包给私主体，而相关的行政调查、强制措施和处罚的决定权等职权仍由公安机关行使。
[22] 参见汪厚冬：《私人参与行政任务执行的法律限度》，《西部法学评论》2018 年第1 期。四、行政授权事项范围的法律规制 我国行政授权主体的数量众多，法律、法规和规章的制定机关都有权作出行政授权，行政机关亦可依据法律、法规和规章中的授权规范进行授权，行政机关的这种授权虽然只是执行业已制定的授权规范，但在授权规范规定较为抽象和笼统的情况下，行政机关依然享有较大的裁量权，甚至在一定程度上能够直接决定授予社会组织何种职权。
我国立法法对授权立法的保留事项、授权原则以及授权决议等作出了统一规定，但未提及行政授权。（3）政府的自我组织事项与公务员的管理。
[23] 参见章志远：《迈向公私合作型行政法》，《法学研究》2019 年第2 期。[3] 行政授权是指在行政法制度中某些行政法规范的制定机关通过法律或者法规的形式将一定范围的行政权授予行政系统以外的组织或机构行使的法律行为。我国学者也提出需要引入国家保留的概念，以此来确定公私界限，确保政府对自身职责的履行责任。导致这些问题产生的直接原因则是我国法律缺乏对行政授权事项范围的规制，行政授权现象普遍存在，如何从法律角度予以规制，自然成了各国无法回避的问题[11]，因此如何界定行政授权的事项范围并予以规制便显得尤为重要[12]。
在行政管理中，成本包括人力、财力、物力和时间等，产出指行政任务完成的数量和效果，效率性不仅要求速度更快，还要求成效更好。（三）国家保留理论的启示 在讨论公共行政民营化、公私合作等问题时，理论界提出必须明确哪些事项不能由私主体来承担，即哪些事项属于国家保留的范围。
又如，我国在计划经济时期曾实行政企合一的经营模式，后经市场化改革将这部分行政机关改制为国有企业，但基于此类行业依然具有较强的行政色彩，政府仍授权这些企业行使相关行业的行政管理工作，如授权邮政局、邮电局对邮政和电信行业进行行政管理，授权铁路公司对铁路行业进行行政管理。然而，这种限制是有限的：首先，虽然立法法第8 条将部分重要事项的立法权保留于法律，但并未禁止法律将涉及这部分事项的行政职权授出。
2. 授权行为的依法开展 合法性原则要求各级授权主体的授权行为应当在其权限范围内作出，并且所授出的职权符合法律规定。邮政企业作为市场主体具有较强的私益性和营利性，倘若邮电管理局授予其过多行政职权，则极易对其他市场竞争者和消费者造成不利影响，相对人虽然可以在受到邮政企业某一具体行政行为侵害时对该邮政企业提起行政复议或诉讼，但难以改变时刻有遭受侵害之可能的危险状态。
从当前各国的理论与实践来看，宜采用下列原则作为重要性的判断标准。在法律、法规和规章直接对特定社会组织进行授权的情况下，由于其通常以专门法律条款进行个别式、具体化的授权，因而所授出职权的事项范围往往较为详细，例如，教育法、学位条例中对高校的授权条款以及《上海市民用机场地区管理条例》中对机场集团公司的授权条款，其对所授职权的规定皆明确且详尽。[46] 参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（四）》（1992年4月）。基于行政授权的特性，有权机关在决定哪些行政职权可以授予社会组织时应当从授权的可能性与必要性两个角度进行考量：首先，以重要性为标准判断该职权有无被容许授出的可能性，禁止授出重要职权。
[2] 间接国家行政是指国家不通过自己的行政机关自行执行行政任务，而是授权或者委任其他法律上具有权利能力的组织执行。[52]因此，基于实体法方向的研究显得较为薄弱。
[42] 艾明江：《从结构功能的角度看台湾海基会的历史演变及其困境》，《重庆社会主义学院学报》2009 年第5 期。[28] 参见张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 年第3 期。
[35] 张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 第3 期。[34]因此与之相关的行政职权当属不可授出的重要性职权。 |
首页>>育儿 
